INFORME de la Universidad Nacional de Avellaneda (UNDAV)
En la batería de las reformas estructurales que se debaten en nuestro país, tal vez la concerniente al sistema previsional sea la más sensible, debido a sus consecuencias sobre el bienestar económico de generaciones actuales y futuras. El debate del Proyecto de Ley presentado por estos días es tan sólo un preludio de la reforma integral que el Ejecutivo pretende implementar en 2019, a sabiendas del dictamen de la Comisión conformada a tales fines, bajo la órbita del Ministerio de Trabajo. En ese tránsito a la reforma total del régimen, se pavimenta el terreno a partir de una serie de modificaciones técnicas que reducen el peso del sistema sobre el erario público. Como contracara, por cierto, atentan contra los beneficios a otorgar. La prenda de cambio para negociar el deterioro de las condiciones de vida de los jubilados, parece ser el compromiso de que los fondos ahorrados cubrirán el desfalco sobre las cuentas provinciales por la reforma tributaria y el pacto fiscal. La doble llave aplicada sobre transferencias económicas (mayormente subsidios a los servicios) y gasto social (principalmente seguridad social) cierra el círculo 2018 en materia fiscal. Sin ajuste sobre estos rubros, el cumplimiento del objetivo de déficit primario del 3,2% sería inasequible. La decisión del Ejecutivo de seguir esta dirección, no surge de una lectura introspectiva sobre los limitantes de nuestro sistema. No es más que una réplica exacta de las prescripciones
En ese marco, el Observatorio de Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Avellaneda (UNDAV) desarrolló un documento analítico sobre los principales números de la Reforma Previsional de reciente media sanción. A tales fines, el documento indaga en los números del sistema actual, cuantificando los aspectos virtuosos de la Ley 24.241 del 2009. En contraste, se estudian los resultados de la aplicación de la nueva fórmula de ajuste, tanto en términos microeconómico como a nivel agregado, donde se compara la transferencia de recursos por la futura aplicación del 82% móvil sobre la mínima, con el ahorro fiscal producto de suprimir la Ley de Movilidad. Algunos de los principales resultados, se presentan en los siguientes párrafos.
El paradigma prevalente en el período 2003-2015 tenía una visión fuertemente signada por la valoración del Estado de Bienestar, comprendiendo que la mejora sistemática de las jubilaciones era una de las piezas más importantes para la construcción de una economía sólida, con un mercado interno pujante gracias a la existencia de más argentinos incorporados al consumo. Así y todo, el escenario inicial en materia previsional se presentaba sumamente complejo. Basta recordar que la jubilación mínima de aquel entonces era de $200. Más aún, era percibida sólo por aquellos que habían cumplido los requisitos para jubilarse, ya que, como indica el informe de la UNDAV, “aproximadamente un tercio de los abuelos no tenían protección efectiva alguna por parte del Estado a pesar de su entorno de vulnerabilidad”. En este marco, las acciones del anterior Gobierno para subsanar esta situación se pueden agrupar en tres grandes conjuntos:
Una primera etapa, desde el 2003 hasta el 2007 se basó en el sustancial incremento en las jubilaciones mínimas. Dado el amplio desfasaje causado por el congelamiento que sufrieron en la década de los ’90, era apremiante resolver la situación de quienes menos percibían y quedaban relegados por debajo de la línea de la pobreza. Así, en los 5 años transcurridos, la jubilación mínima de $200 se incrementó en un 198,2%, lo cual fue sustancialmente superior al 56% de alza de precios verificado en el período.
En segundo lugar, se debe mencionar la decisión política de la ampliación de la cobertura previsional. Esto se alcanzó por medio de las dos moratorias jubilatorias implementadas en los años 2005 y 2014. En base a estas medidas, el porcentaje de adultos mayores que pudieron gozar de su derecho creció enormemente, alcanzando una virtual universalización del beneficio superior al 97% hacia fines del año pasado. Así, en la moratoria del año 2005 se incorporaron casi 2,7 millones de jubilados, lo cual llevó la cobertura desde el 66,1% hasta el 93,8%. A su vez, en la que rigió desde mediados del 2014 hasta la actualidad se sumaron más de medio millón de adultos mayores. Cabe destacar que aproximadamente el 70% de quienes se acoplaron a las moratorias fueron mujeres, lo cual permite equilibrar la composición de género de la masa total de jubilados, que históricamente había mantenido una asimetría marcada.
El tercer gran conjunto demejoras se encuadra bajo la denominada Ley de Movilidad Previsional, N° 26.417, que data de octubre del año 2008. Por medio de la misma, se fijó un criterio objetivo de subas bianuales (en marzo y septiembre) con el objetivo de recomponer periódicamente los ingresos de todas las jubilaciones, solucionando así las disparidades que se producían con aquellos que no ganaban la jubilación mínima. El resultado de esta Ley fortaleció la verdadera reparación histórica ocurrida en los últimos doce años, ya que a lo largo de los catorce aumentos semestrales otorgados se logró incrementar los haberes en un 523%, esto es, sustancialmente por encima de cualquier índice de inflación privada (por ejemplo, la consultora de Bein computa un 370% de avance de precios en igual período). Cabe destacar una última cuestión en relación a este punto, a saber, que la decisión política de la fórmula por la cual se determina el incremento de cada semestre no fue neutral. La misma, que incorpora tanto la variación de los salarios, como los ingresos tributarios totales y la recaudación del sistema previsional, ha evolucionado muy por encima de otras formas alternativas de cálculo de la movilidad que se proponían en el momento en el que se sancionó la Ley. Por ejemplo, si para el período que va entre 2009 y 2015 se hubiera aplicado el índice RIPTE en vez de la movilidad previsional las jubilaciones hubieras crecido 510% en lugar de 523%.
Entrando en el análisis de la coyuntura, una cuestión que se deriva directamente de las modificaciones que plantea la nueva ley es el menor incremento que tendrán el marzo próximo los haberes y todos aquellos ingresos de la Seguridad social que se actualizan en base a la Ley de Movilidad. La nueva Ley plantea el cambio de la fórmula vigente y una actualización en base a la evolución de la inflación general (a partir del IPCNU que publica el Indec) y la evolución de los salarios (aproximada por la variación del Índice Ripte publicado por el Ministerio de trabajo). La fórmula anterior, en cambio, ajustaba en base a un promedio entre la recaudación tributaria del SIPA y la variación de los salarios (mediante la variación del Índice de Salarios del Indec o del Índice Ripte, la que resulte mayor de los dos). Asimismo, no solo se pretenden las variables sobre las cuales se sustentan las actualizaciones de la Seguridad Social, sino que además se cambian los meses sobre los cuales se calcula el ajuste. La fórmula vigente ajustaría en marzo próximo en función de la variación acumulada de los ingresos tributarios del SIPA y de la variación de los salarios del período julio 2017-diciembre 2017.
En términos de porcentajes de ajuste, la nueva fórmula ya tiene un número preciso de referencia. En el período julio- septiembre del corriente año la inflación del IPCNU denotó una suba de 5,1%. Por su parte, el Índice Ripte tuvo un incremento en el mismo período de 7,1%. Si se tiene en cuenta que la nueva fórmula se ajusta en un 70% de acuerdo a la variación del IPC y de 30% de acuerdo al Ripte, se obtiene un ajuste final para marzo de 5,7%.
En tanto, la fórmula vigente comprende un aumento estimado marcadamente superior. Respecto de las variaciones proyectadas de los recursos tributarios del SIPA y del Índice de Salarios que publica el Indec hasta diciembre de este año se tiene una variación estimada de 13,2%. En valores absolutos, la siguiente tabla muestra los incrementos que se derivan de una u otra fórmula y la pérdida relativa a los cambios que prevé la Ley.
DETERIORO PROYECTADO EN EL AUMENTO DE INGRESOS POR EL CAMBIO DE FÓRMULA
(en $ corrientes)
Fuente: estimaciones propias en base a ANSES e Indec.
Así, por ejemplo, según marca el estudio del Observatorio UNDAV, “los haberes jubilatorios mínimos tendrán una pérdida aproximada de 543 pesos, las pensiones universales para el adulto mayor (PUAM) perderán 434 pesos, la Asignación Universal por Hijo unos 106 pesos”. Es importante destacar, además, que este recorte en los ingresos de los beneficiarios de la Seguridad Social se produce en un contexto sumamente complejo, caracterizado por el notorio retroceso en el poder de compra de los ingresos que se produjo en los últimos meses en los distintos ingresos que se desprenden del sistema previsional argentino.
En ese sentido, según indican los economistas de la UNDAV, “cuando se acumulan los montos totales que resignarán los jubilados por el cambio de fórmula en los dos últimos años, se encuentran resultados significativos”. Por caso, si se proyecta el ajuste de la nueva fórmula a partir de una inflación proyectada según relevamiento de expectativas de mercado BCRA (16% para 2018 y 11% para 2019), se tiene una sensible baja de haberes mensuales. En números, la merma acumulada supera los $8.600, lo cual representa un 98% de un haber mínimo promedio, para igual período. Dicho de otra forma, en caso de que cambie la Ley de Movilidad por la nueva fórmula de ajuste por inflación y salarios del sector registrado, los jubilados perderían casi un mes entero de sus haberes jubilatorios, en un lapso de dos años.
PROYECCIÓN DE MOVILIDAD DE LOS HABERES JUBILATORIOS
(en $ corrientes, ajustados por inflación proyectada)
Fuente: estimaciones propias en base a ANSES y proyecto de Reforma Previsional.
Por último, pero no menos importante, es sustantivo analizar lo que ocurre en el nivel agregado. Cuantificar el efecto neto sobre el erario público, implica sopesar la transferencia de recursos que la ANSES realizará a partir de dar cumplimiento al artículo de la futura Ley que garantiza el 82% móvil con el ahorro fiscal por el cambio de fórmula.
Así, cuando se compara la movilidad hipotética si se mantuviera la Ley del año 2009, en relación al nuevo ajuste por inflación (aun suponiendo para 2018 un ajuste total ambicioso en torno al 24%). Por último, se asume un ajuste del 5% del SMVM para el último trimestre 2018.
TRANSFERENCIA PRODUCTO DEL 82% MÓVIL
(en $ corrientes, ajustados por inflación proyectada)
Fuente: estimaciones en base a proyecto de Reforma Previsional.
Cabe destacar que, en algunos períodos, incluso con la aplicación del 82% móvil del SMVM, el haber jubilatorio quedaría posicionado por debajo de la proyección hipotética de mantener la Ley de Movilidad tal cual está vigente. Ahora bien, cuando se agrega esta “transferencia positiva” de casi $1.800 por jubilado para las aproximadamente 690 mil personas que estarán alcanzadas, se tiene una transferencia agregada de poco más de $1.200 millones. Cabe destacar que este número representa tan solo un 2,07% de los $60.000 millones que el Estado Nacional ahorrará por el cambio en la fórmula de ajuste previsional, para el próximo ejercicio fiscal.
Dicho de otra forma, en términos globales, el efecto neto resulta de conjugar una transferencia positiva sobre menos de 700 mil. jubilados por el 82% móvil con una transferencia negativa por el cambio en la fórmula de movilidad. Así, el esfuerzo fiscal por la primera, representa menos de 2,1% de lo que los adultos mayores perderán mensualmente por la nueva Ley. Todo esto, es un subproducto de la necesidad del Poder Ejecutivo de equilibrar las cuentas públicas para evitar que se dispare en 2018 el déficit fiscal. Tanto la reforma tributaria como el pacto fiscal con las provincias, será oneroso para las arcas públicas. Por ende, la transferencia neta negativa sobre jubilados, pensionados y demás perceptores de programas sociales, serán la variable de ajuste en el año venidero. A continuación, se comparan gráficamente ambos efectos.
MODIFICACIONES SOBRE EL RÉGIMEN PREVISIONAL
(en millones de $)
Fuente: estimaciones en base a proyecto de Reforma Previsional.
Con todo lo anterior, del estudio analítico llevado adelante por los investigadores del Observatorio de Políticas Públicas de la UNDAV sobre las principales características de la Reforma Previsional, se desprenden los siguientes resultados sintéticos:
En primer lugar, se cuantifica el diferencial entre la nueva fórmula de ajuste por inflación trimestral y la que se obtendría de mantener la Ley de Movilidad. Asumiendo una trayectoria de inflación futura en base al relevamiento de expectativas BCRA, se acumula una brecha de $8.646 en los próximos dos años.
La modificación incorporada en el dictamen de Comisión, relativa a la incorporación de un 30% de índice de salarios registrados –siguiendo al RIPTE- no modifica sustancialmente la inconveniencia del cambio en el esquema de ajuste.
En el corto plazo, adiciona $40 sobre la liquidación de marzo próximo. No obstante, cuando se analiza la serie larga, el RIPTE puede quedar incluso por debajo del índice general de inflación. Por caso, si se toma la serie mensual desde enero 2016 hasta la actualidad, se encuentra que el mismo se posiciona 0,3% por debajo del IPC Caba (IPC Nacional aún vigente para ese lapso).
Claro que no sólo los haberes se ven afectados por la desactivación de la fórmula de movilidad, ya que la gran porción de las prestaciones, ajustaba en base a ese índice. Así, en el próximo ajuste del mes de marzo, la AUH tendrá un deterioro de $105 respecto al correspondiente a la Ley de Movilidad, mientras que la asignación por hijo con discapacidad perderá $345.
En el nivel agregado se conjuga una transferencia positiva sobre alrededor de 700 mil. jubilados por el 82% móvil con una transferencia negativa por el cambio en la fórmula de movilidad. En el efecto neto, la primera representa menos de 2,1% de lo que los adultos mayores perderán mensualmente por la nueva Ley.
