REFORMA TRIBUTARIA: Desfinanciamiento y mayor regresividad
INFORME DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE AVELLANEDA (UNDAV)
Entre los cambios más rutilantes en materia institucional, se cuenta la reforma tributaria que pretende aprobar en los próximos meses el Poder Ejecutivo. La misma, cuenta con una serie de modificaciones estructurales, sobre la matriz impositiva argentina, como ser la baja de alícuota marginal en el Impuesto a las Ganancias corporativas, la paulatina reducción del impuesto al cheque y la reducción de aportes y contribuciones a la seguridad social. El objetivo central de las reformas propuestas se sintetiza en la baja de la presión tributaria. El fundamento del actual equipo económico es que el sistema impositivo señaliza un esquema de (des)jncentivos para la producción, el ahorro y la inversión. A mayores impuestos, las variables anteriores se ven afectadas. Además de su impacto cuantitativo sobre el nivel de recaudación general, las modificaciones propuestas configuran un arreglo particular de “ganadores y perdedores”. Dada la alta incidencia de recursos coparticipable que se encuentran en pugna, esta discusión cobra mayor relevancia. En ese marco, no puede pensarse al pilar tributario de forma aislada de las modificaciones institucionales conexas. La reforma previsional y el pacto fiscal se deben analizar conjuntamente, a partir de su incidencia sobre la recaudación y aplicación de fondos en el plano federal.
En ese marco, el Observatorio de Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Avellaneda (UNDAV) desarrolló un documento analítico sobre los principales números de la reforma tributaria, cuyo borrador ha trascendido en las últimas semanas. A tales fines, el documento efectúa una proyección de los cambios en la composición de los recursos, e indaga en su asignación, en el marco del esquema de distribución secundaria. Además, el escrito estima el costo de los nuevos impuestos internos, tanto como la eliminación de exenciones y regímenes de promoción. Algunos de los principales resultados, se presentan en los siguientes párrafos.
En nuestra economía la pesada herencia de la seguridad social sobre el erario público enciende las luces de alarma de la actual administración y redunda en la principal variable de ajuste a la hora de idear alternativas para dar cumplimiento a la meta fiscal para 2018. En ese marco, la racionalización por medio del sistema de seguridad social se piensa como el principal instrumento para amortiguar el rojo fiscal producto de la reducción en la recaudación futura, en el marco de la baja propuesta en la presión tributaria. El segundo factor de equilibrio serán las finanzas subnacionales, a partir de una armonización de los esquemas tributarios locales. La suscripción mayoritaria del compromiso fiscal de reciente media sanción en el Senado es la principal garantía de aceptación de este programa por parte de los mandatarios provinciales.
Claro está que una modificación de los beneficios que otorga un Estado de Bienestar a su ciudadanía no puede implementarse de manera desembozada. En ese contexto, según consignan los economistas de la UNDAV, “la modificación de la fórmula de ajuste de ingresos de la seguridad social es el primer paso de una modificación más amplia, que buscará minimizar la dependencia del sistema argentino respecto de las rentas generales, a partir en mayor medida las contribuciones aportadas a los beneficios futuros”. Esta primera serie de cambios no son más que una argucia para equilibrar las cuentas públicas ante las modificaciones tributarias, de modo tal de equilibrar los efectos. Para clarificar la incidencia mutua de los cambios propuestos, se sintetizan en los siguientes puntos:
Así, en el siguiente gráfico, el informe del Observatorio UNDAV expone los dos principales efectos que afectarán la masa de recursos coparticipables. Para su elaboración, pronostican un crecimiento de recaudación nominal de ambos tributos en función a la inflación proyectada para los próximos dos años según expectativa BCRA. Además, se toman las proyecciones de crecimiento económico vigentes en el Proyecto de Ley de Presupuesto 2018.
COSTO FISCAL PARA LAS PROVINCIAS
(en millones de $ y % sobre el PBI)
Fuente: estimaciones en base a Proyecto de Reforma Tributaria y de Presupuesto 2018.
Con todo, el costo para el conjunto de las provincias en concepto de reducción en la masa coparticipable de ganancias por estos dos tributos, podría superar el 2% del producto cuando se consolide el esquema de deducción gradual a cinco años. En valores nominales´, se trata de más de un billón de pesos que las provincias argentinas dejarán de percibir por coparticipación, en términos agregados, a lo largo del próximo quinquenio. Cabe destacar que este perjuicio es independiente al que pudiera causar, a futuro, la baja en la recaudación de las diferentes jurisdicciones como producto del compromiso explicitado en el Pacto Fiscal en relación a la reducción efectiva de Ingresos Brutos y Sellos por menores alícuotas, supresión de exenciones y demás efectos del cambio tributario.
El borrador de modificación tributaria no sólo contiene reducciones de impuestos. Paradójicamente el proyecto se propone compensar parte de la baja global en la presión impositiva a partir de una serie de gravámenes sobre actividades económicas focalizadas, quita de exenciones y supresión de regímenes de promoción. Según el informe, “este diseño tributario tiene el doble beneficio de que, por un lado, permite aumentar la recaudación mientras que, por otro, se sustenta en recomendaciones de la OMS en materia del potencial perjuicio de determinadas sustancias y productos sobre la salud humana”. No obstante, mencionan desde la UNDAV que “más allá de su posible carácter de deseable, en los países en vías de desarrollo suele predominar la valoración sobre el nivel de actividad económica y creación de puestos de trabajo asociados”. Este sentido común, se plasma en metas diferenciales entre las economías en cuanto a la reducción de emisiones de dióxido carbono, creación de impuestos verdes y demás penalidades impositivas a productos que atenten contra la salud en el corto y largo plazo.
Tal vez el más sensible de los cambios tributarios era el gravamen sobre los vinos, sidras y espumantes, del orden del 17%. En igual dirección, en el proyecto original también se establecía una adición del 11% sobre la venta de cervezas. No obstante, la réplica de los gobernadores y empresarios vinculados a esas economías regionales logró aplacar la avidez del Ejecutivo por compensar la futura baja en la recaudación.
En segundo término, y quizás la que sea una de las economías regionales más perjudicadas por los cambios propuestos, es la azucarera y todas las industrias relacionadas. El proyecto enviado al congreso prevé una suba de la alícuota que se pagará por el consumo de bebidas azucaradas. Para las gaseosas y otras bebidas sin alcohol el gravamen, que actualmente se encuentra entre el 4% y el 8%, pasará a ser 17% cuando contengan azúcares añadidos y entre 8% y 10% cuando no contengan azúcares añadidos. Estos cambios plantean serios problemas para la actividad del sector azucarero y sus industrias conexas. Según calculan desde la Cámara de la Confederación Argentina de la Mediana Empresa (CAME), la actividad agroindustrial azucarera cuenta con 7.000 productores cañeros, emplea 50.000 emplea de manera directa, utiliza 380.000 hectáreas plantadas con cañas de azúcar y cuenta con 23 ingenios en actividad. En la misma dirección, el director de la Asociación de Fabricantes Argentinos de Coca-Cola, Esteban Agost Carreño, estimó que la eventual suba en el impuesto a las bebidas azucaradas podría causar una pérdida de 5.000 puestos de trabajo en toda la cadena productiva.
Por otro lado, también cobran preponderancia fiscal la eliminación de exenciones y regímenes de promoción económica, como el de Tierra del Fuego, cuya resolución aún sigue siendo difusa. Con el argumento de evitar distorsiones y propender a un sistema tributario más equitativo, se avanza sobre una amplia gama de subsidios indirectos sobre actores económicos y/o economías regionales. A continuación, el detalle de las supresiones más significativas, que inciden sobre el impuesto a las ganancias y el IVA.
Con todo, el efecto global de los incrementos de impuestos internos y eliminación de exenciones, se expone en el siguiente gráfico que presentan los investigadores del Observatorio Undav:
AUMENTO EN LA RECAUDACIÓN 2018, POR ORIGEN DE RECURSOS
(en millones de $ corrientes y como % del PBI)
Fuente: estimaciones en base a Proyecto de Reforma Tributaria y de Presupuesto 2018.
Así, en términos agregados, se trata de un ingreso excedente de casi 0,9 puntos del PBI. No obstante, en este análisis no se incorpora un factor difícil de cuantificar de forma preliminar, relativo a la posible caída en la producción sectorial y las ventas en las economías regionales donde se incrementa la carga impositiva real. “De la conjunción entre el aumento en recaudación y la menor base imponible será lo que termine determine el efecto neto sobre las cuentas públicas en el mediano plazo”, finaliza el documento.
Con todo lo anterior, del estudio analítico llevado adelante por los investigadores del Observatorio de Políticas Públicas de la UNDAV sobre las principales características de la reforma trobutaria, se desprenden los siguientes resultados sintéticos: